نسعى في هذا المقال إلى طرح ثلاث إشكاليات:
-1: تطور علاقة الدولة بالجماعات المحلية والجهات في اتجاه الحكامة الترابية.
- 2: الاختلالات العميقة لانتاج الجماعات المحلية لسياسات عمومية محلية جهوية .
- 3:الإطار المرجعي للعرض العمومي حول الحكامة الترابية و للجهوية المتقدمة.
- الملاحظة الأولى: الملاحظ أن المغرب مع مطلع الألفية الثالثة دخل لحظة مهمة في تاريخه من خلال فتح ورش إصلاح الدولة من خلال إعادة تنظيم العلاقة بين الدولة ومجالها الترابي، الميثاق الجماعي 2002 تعديلات 2009 وتعيين لجنة استشارية حول الجهوية المتقدمة.
- الملاحظة الثانية: أهمية النقاش حول الحكامة الترابية والجهوية المتقدمة مرتبط بطبيعة الإصلاحات المحتملة لبنية الدولة، فنحن أمام لحظة مفصلية في مسار الدولة المغربية من منطلق أن الأمر يتعلق بتغيير وإصلاح بنية الدولة، وهو مسعى ينعكس تحققه على النظام السياسي والنظام القانوني برمته، وبالتالي فهذا النقاش يتجاوز المستوى البيداغوجي والمنهجي للخطاب حول الإصلاحات الدستورية.
- الملاحظة الثالثة: اعتقد أن أهمية هاته المرحلة تكمن في أنه من جهة تدشن لنقاش عمومي حول إصلاحات هيكلية تهم الدولة، ويمكن أن تساهم في اغناء هذا النقاش حول العرض العمومي لإعادة تنظيم المجال الترابي.
الملاحظة الرابعة: حكامة محلية بمعنى إيجاد مجموعة أدوات للتنسيق بين الفاعلين المحليين والمؤسسات، والفاعلين المدنيين بهدف الوصول الى اتخاذ قرار عمومي محلي جماعي وتشاركي.
- حكامة محلية ايضا، بمعنى ايجاد مؤسسات وشبكات ومساطر وإجراءات وقواعد تمكن الفاعل الجماعي من اتخاذ القرار.
- تطوير أداء الجماعات والبحث عن نظام متكامل للحكامة المحلية:
- حكامة في مرحلة انتقالية لمقاربة الدولة في التنمية: من الجماعة إلى الدولة وليس من الدولة إلى الجماعة.
الملاحظة الخامسة:
- كيف تطورت علاقة الدولة بالجماعات المحلية؟ ولماذا التفكير في إعادة النظر في علاقة الدولة بمجالها الترابي؟
- لماذا الجهوية المتقدمة ولماذا الجهوية المتقدمة الآن؟
- وما هو مسار هذا التطور الذي جعل طرح الجهوية المتقدمة ممكنا؟ هل لأن هناك وحدات ترابية أصبحت عالة على الدولة؟ أم أن البنيات الترابية في حدود ما هو موجود أصبحت متجاوزة؟
- هل ضعف القدرة التنموية للدولة دفعها لبلورة بنيات ترابية وإدارية قادرة على إنتاج سياسات تنموية جهوية؟.
- ماهي عناصر وخصائص العرض العمومي حول الجهوية المتقدمة؟ وما هي مرجعياته وأسسه وأبعاده؟
- هل مسار حل مشكلة الصحراء عبر نظام الحكم الذاتي سرع من وثيرة إصلاح بنية الدولة، ودفع الفاعل السياسي المركزي لتقديم عرضه حول الجهوية المتقدمة؟
- هل الدولة قادرة على تحمل الجهوية كنمط للفصل الترابي للسلطة؟
- وما هي الشروط الداعمة لجعل الدولة قادرة على تحمل الجهوية المتقدمة؟
اولا: تطور علاقة الدولة بالجماعات المحلية والجهات في اتجاه الحكامة الترابية:
- مجموعة من النصوص القانونية ترسم العلاقة بين الدولة والجماعات المحلية :
- ظهير صدر في 02/12/1959 قام بتقسيم المملكة إداريا إلى 16 إقليم وعمالتين.
- ظهير 23 يونيو 1960 الخاص بالتنظيم الجماعي والمحدث للجماعات الحضرية ( بلديات ومراكز مستقلة) والجماعات القروية.
- دستور 1962 والذي نص في فصله 93 بشكل صريح على منح صفة جماعات محلية للأقاليم والعمالات والجماعات.
- ظهير 23 يونيو 1971 المؤسس للجهات الاقتصادية 7.
- ظهير 30-09-1976 المتعلق بالميثاق الجماعي.
- دستور 1992 والذي نص في فصله 94 من الباب العاشرعلى منح صفة جماعة محلية للجهات.
- ظهير شريف 2 أبريل 1997 المتعلق بتنفيذ القانون رقم 47/96 المتعلق بتنظيم الجهات.
- القانون 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي الجديد الصادر في 03 اكتوبر 2002.
- القانون 08 .17 المغير و المتمم بموجبه القانون 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي..
نخلص إلى أن للجماعات المحلية نظام قانوني ونسق إداري يتيح لها إمكانية بلورة سياسة عامة محلية، إلا أن هذه الإمكانية تحد من مداها العديد من العناصر والمعطيات:
- هيمنة المفهوم الكلاسيكي للدولة ولدورها، وهذا المفهوم يميز في أدوار الدولة بين الأساسي والثانوي، فالأدوار الأساسية يهيمن عليها المركز بينما الأدوار الثانوية يقوم بها القطاع الخاص، أو الجماعات المحلية؛ إلا أن ظهور دولة الرفاه قلص من أهمية هذا التقسيم لأدوار الدولة، بحيث أصبحت الدولة تبحث عن شركاء لتدبير الشأن العام.
- مراقبة الدولة للجماعات المحلية، وهي مراقبة تتخذ أشكالا وأبعادا متعددة، حسب كل تجربة، وحسب درجة مركزية الدولة. والهدف من هذه المراقبة هو تحقيق المطابقة بين السياسات العامة على المستوى الوطني، والسياسات العامة المحلية، إلا أن ما يقلل من أهمية هذا العنصر، هو وجود آليات جديدة لمأسسة العلاقة بين الدولة والجماعات المحلية من خلال الشراكة والتكامل.
- إن تعدد المؤسسات المتدخلة على مستوى الجماعات المحلية، يؤدي إلى التدبير القطاعي لسلطة الجماعات المحلية فتدخل ممثلي الوزارات، والفرق المهنية، والتجارية، والفلاحية، والتي تشكل كتل ضغط للمصالح الخاصة، تساهم في تحديد وتوجيه السياسات العمومية، من خلال تدخلها في عملية التموين.
يمكن الوقوف باختصار على أهم هذه المعيقات:
- المعيقات القانونية والإدارية، الناتجة بالأساس عن تدخل الدولة من خلال سلطات الوصاية، خاصة في المجال المالي، مما يحد من الاستقلال المالي للمجالس الجماعية، مما ينعكس سلبا على المسلسل التقريري على المستوى المحلي.
- المعيقات السياسية، وتتمثل في استمرار بنية الدولة القائمة على المركزية وعلى اعتبار الجماعات المحلية فضاء للضبط والمراقبة، ومصدر لضمان المشروعية المتناقصة للمركز من خلال حماية ودعم الوسائط- النخب القادرة على تأطير السكان بأقل تكلفة، ولعل التقسيم الإداري هو مؤشر على الاستمرار في ضبط المجال المحلي والتحكم في النخب المحلية.
- العوائق السوسيولوجية، وتتلخص في التمثلات الاجتماعية، حيث يظل المواطن يتعامل مع المجالس الجماعية ليس كهيئات منتخبة ديمقراطيا، بل كبنيات تجسد المركز.
الاختلالات المعيقة لإنتاج الجهات لسياسات عمومية محلية:
- يمكن رصد هذه المعيقات بالنسبة للجهوية في العناصر التالية:
ضعف الإطار القانوني :
- شكلت الجهة في إطار ظهير 1971 "إطار للدراسة والنشاط الاقتصادي".
- غياب أية شخصية قانونية أو استقلال مالي مما أدى إلى عقم هذه التجربة في :
- مجال التنمية الاقتصادية والاجتماعية.
* دستور 1992 اعتبر الجهة جماعة محلية
* قانون الجهة رقم 96/47 كرس هذا المنحى اعتبار الجهة جماعة محلية.
1-الاختصاصات
ميز القانون رقم 96/47 بين اختصاصات ذاتية (14 اختصاص) وإختصاصات منقولة من الدولة( 3 اختصاصات) واختصاصات استشارية.
الاختصاصات المنقولة محدودة:
- إقامة وصيانة المستشفيات والثانويات والمؤسسات الجامعية، وتوزيع المنح الدراسية وفقا للتوجيهات الوطنية المعتمدة من لدن الدولة في هذا المجال.
- تكوين أطر وأعوان الجماعات المحلية.
- إقامة التجهيزات ذات الفائدة الجهوية.
2-ضعف الإمكانات المالية للجهة
- الموارد الذاتية.
- الموارد الاستثنائية
أولا: الموارد الذاتية:
- "تستفيد الجهة من حصيلة الضرائب والرسوم والأتاوى المحدثة لفائدتها بالقانون رقم (89/30) المحدد بموجبه نظام الضرائب المستحقة للجماعات المحلية وهيئاتها، وكذا من حصيلة الضرائب أو حصص ضرائب الدولة المخصصة لها بمقتضى قوانين المالية ولا سيما فيما يتعلق بالضريبة على الشركات والضريبة على الدخل، والضريبة الإضافية على الضريبة السنوية المفروضة على العرابات ذات المحرك"
- إضافة إلى الضرائب الجهوية، تستفيد الجهة في ظل النظام الجديد من المرسوم الجهوية، أي كل ما تتقاضاه الجهات إجباريا مقابل ما تؤديه من خدمات لفائدة الملتزم بالرسم.
ثانيا: الموارد الاستثنئاية للجهة
- الإعانات
- المساعدات
- القروض
الملاحظ:
*إختصاصات محدودة
* موارد محدودة
عناصر لاتسعف الجهة على إنتاج سياسات عمومية جهوية.
3- التقطيع الجهوي: غياب التوازن
- تقطيع 1971 : ظل منطق الإقليم هو المسيطر على السياسة الجهوية للمركز في مجال التخطيط والتنمية الاقتصادية والاجتماعية.
- التقطيع إلى 7 جهات اقتصادية هو عمل تقني قامت به "مجموعة الدراسة حول الجهوية" التي أحدثت خصيصا لهذا الغرض تحت الإشراف المباشر لوزارة الداخلية:
- تقطيع يفتقر الانسجام.
- غياب معيار التخصص القطاعي بين الجهات.
- تجميع عشوائي للأقاليم.
- تفاوت من حيث النفوذ الترابي بين جهة تضم 10 أقاليم (الجهة الجنوبية)، وجهة تظم 3 أقاليم (للجهة الشرقية).
تجربة 1997 أسفرت عن تقسيم البلاد إلى 16 جهة.
- مضاعفة عدد الجهات من 7 إلى 16.
- انتقال الأقاليم الصحراوية لتشكل 3 جهات قائمة الذات بعدما كانت تابعة في مجموعها إلى الجهة الاقتصادية الجنوبية المتمركزة حول اكادير.
- اعتماد العنصر العضوي كمعيار للتقطيع ، والذي على أساسه تم تمييز كل جهة وفق المقومات الاقتصادية والاجتماعية والمجالية ( تحقيق الانسجام والتكامل).
- الرهان على خلق أقطاب جديدة للاستثمارات متمثله في عواصم الجهات الجديدة.
مظاهر الخلل في التقطيع الجهوي الحالي.
- اختلال على مستوى التوازن خصوصا فيما يتعلق بالإمكانات المتاحة.
- عدم أخد بعين الاعتبار تصاميم التنمية والتهيئة الجهوية.
- هيمنة الجانب الإداري على التنموي، حيث تم اعتماد الإقليم كأساس وكركيزة للجهة.
- مضاعفة عدد الجهات مع الابقاء على نفس منطق التقسيم الذي تم اعتماده في 1971.
4- هيمنة سلطة العامل مركز الجهة.
- ظهير 2 أبريل 1997 المتعلق بالتنظيم الجهوية أعطى للعامل مركز الجهة اختصاصات واسعة في المجال الإداري والمالي ومجالات أخرى.
- تنفيذ القرارات الصادرة عن المجلس الجهوي.
- العامل هو الأمر بالصرف لميزانية الجهة
- اختصاصات واسعة تهم كل المجالات المتعلقة بعمل المجلس الجهوي، مما يحد بشكل كبير من قدرة المجلس على اتخاذ القرارات المتعلقة باختصاصاته.
وصاية وزارة الداخلية المركزية على المجلس الجهوي
- وصاية على القرارات المالية للمجلس الجهوي.
- وصاية على القرارات المالية للمجلس الجهوي.
- وصاية على القرارات الإدارية للمجلس الجهوي.
الخلاصة ان هذه العناصر دفعت الى التعجيل بتقديم العرض العمومي حول الجهوية المتقدمة.
- جاء هذا العرض العمومي حول الجهوية المتقدمة في سياقات متعددة:
- سياق الوعي بحدود السياسة الترابية المتبعة منذ الاستقلال.
- التحولات التي لحقت بوظيفة الدولة، فزوال التبريرات التي ميزت مرحلة مركزة القرار السياسي المتمثل في ضرورة المركزية كشرط لبناء الدولة الوطنية والتراجع المتزايد للقطاع العام هذه العناصر جعلت الدولة تعيد النظر في النزعة المركزية.
- ارتباط إعادة النظر في المركزية بمسلسل الديمقراطية، فالتفكير والاهتمام بالشأن الجهوي هو من صميم دمقرطة القرار السياسي عبر تطوير آليات المشاركة السياسية عبر مجالس جهوية منتجة لسياسات عمومية محلية.
- استجابة للتحولات التي مست النسق السوسيو-سياسي المغربي تتخلص في تراجع أهمية القروية حيث أصبحت مراكز المدن هي الرهان الحقيقي للصراع السياقي.
- تزايد الطلب العمومي حول الجهوية.
- اعتماد مقاربة للتنمية عبر الأسفل .
تدبير الاختلالات الترابية والمجالية الناتجة عن تقسيم غير عقلاني وغير معتمد على معايير واضحة.
محددات العرض العمومي حول الحكامة الترابية والجهوية المتقدمة
تحدد لنا الخطب الملكية عناصر ومحددات هذا العرض، وتتضمن بعض المداخل لتفسير مضامين ومعالم الجهوية المتقدمة.
المحدد الأول:
- ضرورة التمييز بين مسارين للجهوية مسار الجهوية المتقدمة، ومسار الجهوية المرتبط بالأقاليم الجنوبية: الأجندة الداخلية والأجندة الخارجية.
- فبالنسبة للأقاليم الجنوبية فرهان تقديم مقترح جهوي كفيل باحتواء مطلب الانفصال حاضر في الخطب الملكية.
- فالجهوية في الأقاليم الجنوبية يجب أن تنتهي بنظام أكثر تطورا، وهو نظام الحكم الذاتي الذي يستجيب للمعايير الدولية.
المحدد الثاني :
- الجهوية على مستوى باقي الأقاليم ليست جهوية تقنية الأمر يتعلق بإصلاح بنيوي يقوم على فلسفة جديدة في تدبير التراب: فالخطاب يتحدث عن الحكامة الترابية وعن إعادة هيكلة وإصلاح الدولة.
المحدد الثالث : التضامن
- هذا المحدد يؤكد على مركزية دور الدولة في تحقيق عنصر التضامن بين الجهات التي لا تتوفر على نفس المؤهلات الطبيعية والبشرية وهذا يفترض وجود الدولة لضمان التضامن بين الجهات عبر بلورة آليات لإعادة توزيع الموارد داخل البلد عبر: وكالات للتنمية أو صناديق خاصة...
- هنا إمكانية نهج سياسية التمييز الإيجابي الترابي الإيجابي.
المحدد الرابع : التوازن
- هذا المحدد يمكن قراءته من زاويتين:
- مراعاة التوازن في التقطيع الترابي باستحضار مقاربات متعددة : الجغرافية، الثقافية، البشرية، التنموية، المجالية.
- كيفما كانت طبيعة التقطيع الترابي والذي سوف يخضع لمنطق الجهوية الموسعة، لا يمكن تخويل نفس الاختصاصات للجهات ، فالتجارب المقارنة تؤكد هذا المنحى، فاختصاصات الجهات متفاوتة حسب الخصوصية الطبيعية والجغرافية لكل جهة، ومحددات هذا التوزيع هي المؤهلات الاقتصادية والاجتماعية والبشرية.
المحدد الخامس: الخصوصية
- هنا مفهوم الخصوصية يكمن أن يحيل إلى العديد من العناصر:
- الخصوصية المرتبطة بكل جهة والتي على أساسها يمكن توزيع الاختصاصات،
- الخصوصية المرتبطة بطبيعة المؤسسات الجهوية مثلا، على مستوى التمثيلية يلاحظ أن الجهوية التي يشكل نظام الحكم الذاتي أحد مظاهرها والمتعلق بالأقاليم الجنوبية، يحدد نمطين للتمثيلية: تمثيلية حديثة عبر الانتخابات، وتمثيلية تقليدية عبر تمثيلية القبائل.
- الخصوصية الثقافية
- الخصوصية: لا تلغي التجارب المقارنة
المحدد السادس التدرج:
- الهدف من هذا المحدد هو التفكير في جهوية متقدمة تقدر الدولة على تحملها.
- أحيانا الدول قد لا تتحمل إصلاحات تعيد النظر في بنية الدولة، قد تقود إلى إضعاف الدولة، وقد تعود انهيار الدولة، في الجهوية المتقدمة يجب أن تتم في إطار محدد أساسي وهو الوحدة.
خاتمة من المقدمات:
- ماهي الشروط الكفيلة بجعل الدولة قادرة على تحمل الجهوية المتقدمة؟
- جعل الدولة قادرة على تحمل إصلاحات هيكلية تشمل مجالها الترابي رهين بتحقق العناصر التالية:
توطيد دولة القانون
- الدولة الديمقراطية :
1. الحرية
2. العقلانية
3. الفردانية
المجتمع الديمقراطي
- المجتمع المدني
- الثقافة المدنية
- ثقافة المشاركة
التنمية البشرية المستدامة
1. الموارد البشرية
2. الفعالية
3. المردودية
4. الإنتاجية
عبد الرزاق بوقنطار، الكاتب العام للجامعة الوطنية لجمعيات المستهلك بالمغرب
عبد الرزاق بوقنطار